EN|RU|UK
 Экономика
  3417  29

 Чи є життя після мораторію, або Яким повинен бути ринок земель в Україні?


Автор: Анатолій Мірошниченко

Після майже двох десятиліть існування мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення, що поставив Україну в один ряд з найбільш консервативними і неринковими країнами світу і, за оцінкою економістів, коштував нашій державі 17 % ВВП[1], консолідована позиція влади дає підстави для сподівань, що ринок земель буде відкрито.

Чи є життя після мораторію, або Яким повинен бути ринок земель в Україні? 01

Анатолій Мірошниченко , д.ю.н., проф., адвокат, старший партнер Юридичної групи "EUCON".

Водночас, як і раніше, під час обговорення питання про зняття мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення постає питання про те, яким повинен бути ринок. Значна кількість тих, хто в цілому виступає за зняття мораторію, вважають, що таке зняття повинно бути поєднане із встановленням на ринку певних обмежень.

Хотілося б нагадати, що дискусія про умови зняття мораторію в Україні не нова, вона є ровесницею самого мораторію.

З самого початку мораторій запроваджувався як тимчасове явище, для зняття якого потрібно було виконати певні умови, зокрема, запровадити якісь "правила" на ринку земель. От тільки які саме це правила (хоча б чого вони мають стосуватися), ніколи повністю не було зрозуміло.

Під час запровадження мораторію Законом України "Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)" від 18.01.2001[2] умовою зняття мораторію було вказано "врегулювання порядку реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельну частку (пай) Земельним кодексом України".

25.10.2001 Земельний кодекс України було прийнято, трохи пізніше, 05.06.2003 було ухвалено і спеціальний Закон України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв"[3], але мораторій знятий не був. Верховна Рада закріпила мораторій вже у Земельному кодексі (п.п. 14 та 15 розд. Х) і вигадувала все нові і нові причини для того, щоб його зберегти. Спершу умовою для зняття мораторію було визначено набуття чинності законами про ринок земель та про державний земельний кадастр (останній був ухвалений 07.07.2011 та вже давно діє). Ще пізніше Законом України від 20.11.2012 № 5494-VI як умова зняття мораторію замість закону про ринок земель було вказано набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення.

При цьому на розгляді Верховної Ради України перебувало кілька проектів закону про ринок земель, які були предметом жвавого суспільного обговорення. Сфера регулювання проектів закону про ринок включала в себе регулювання обігу земель сільськогосподарського призначення.

Спробуємо проаналізувати основні пропозиції щодо спеціальних правил на ринку земель сільськогосподарського призначення, які висловлювалися протягом усього часу існування мораторію (у т.ч. у проектах відповідних законів) та обговорюються у суспільстві зараз.

Чи є життя після мораторію, або Яким повинен бути ринок земель в Україні? 02

  1. Обмеження за суб’єктами, які можуть мати землі сільськогосподарського призначення у власності.

Зазначу, що такі обмеження існують і в чинному Земельному кодексі України. Так, ч. 5 ст. 22 передбачає, що "землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватись у власність іноземцям, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам", а ч.ч. 2 та 3 ст. 81, ч.ч. 2 та 3 ст. 82 кодексу встановлюють випадки, в яких іноземні громадяни, особи без громадянства, іноземні юридичні особи та спільні підприємства з участю іноземних суб’єктів можуть набувати у власність землі несільськогосподарського призначення (що переважно розуміють як заборона цим суб’єктам набувати землю у власність в усіх інших випадках).

Навіть історично найбільш "ліберальний" проект закону "Про оборот земель сільськогосподарського призначення" (р.н. 5535)[4], ініційований народним депутатом О. Мушаком, передбачав можливість іноземних громадян та осіб без громадянства набувати у власність землі сільськогосподарського призначення, лише починаючи з 1 січня 2030 року (пункт 3 Розділу IV "Прикінцеві та перехідні положення"), і повністю заперечував таку можливість для іноземних юридичних осіб.

Періодично можна почути пропозиції щодо запровадження й інших обмежень – наприклад, щодо освіти чи кваліфікації потенційних покупців і навіть знання ними державної мови. Перед обговоренням цих достатньо радикальних пропозицій хотілося б оцінити обґрунтованість хоча б тих обмежень, які вже передбачені законом.

На думку автора, коріння таких обмежень – повністю ірраціональне. Воно пов’язане із певними фобіями, а не із тверезим економічним чи соціальним розрахунком. Більше того, сьогодні встановлені обмеження суперечать міжнародним зобов’язанням України.

За оцінками економістів, які озвучуються вищими посадовими особами держави, найбільш ліберальна модель дозволить збільшити ВВП більш ніж на 3% на рік, найбільш консервативна версія реформи прискорить зростання економіки на 0,5% [5]. Це дуже суттєва різниця, і очевидно, що одним із факторів, який стримуватиме зростання ВВП – є обмеження можливості інвестування в землю. Напевно, можна сперечатися з конкретними цифрами (як у бік збільшення, так і бік зменшення), але, на мій погляд, неможливо заперечити, що більший обсяг іноземних інвестицій буде корисним для економіки.

Дискримінація іноземців у питанні володіння землями сільськогосподарського призначення суперечить принципу вільного руху капіталів, втіленого, зокрема, і в Угоді про асоціацію України та ЄС (п. 1 ст. 145). Цей принцип передбачає і можливість без будь-якої дискримінації інвестувати в нерухомість (у т.ч. земельні ділянки).

Під час підписання Угоди про асоціацію Україна зробила застереження (Додаток XVI-D), в якому фактично було відтворено положення ст.ст. 81 та 82 ЗКУ щодо обмеження для іноземців, осіб без громадянства та іноземних юридичних осіб. Тому формально в України немає обов’язку не застосовувати стосовно іноземців дискримінацію під час інвестування. Втім, якщо подивитися трохи глибше, факт залишається фактом: свобода руху капіталів – це один зі стовпів, на якому тримається Європейський Союз, і який є однією із причин процвітання країн – членів Союзу. Робити застереження з правила про свободу руху капіталів нерозумно, це свідоме стримування економічного зростання.

Необхідно розуміти, що кожна гривня, зекономлена для Українських агрохолдингів та інших сільгоспвиробників за рахунок закриття ринку для іноземців, з’явиться не з повітря. Вона вийнята з кишень власників земельних паїв – приблизно 7 мільйонів селян. На мій погляд, ця категорія наших співгромадян потребують грошей набагато більше, ніж вітчизняні аграрні підприємці.

На окремий розгляд заслуговує ідея запровадити обмеження кола потенційних власників сільськогосподарських земель фізичними особами. Якщо таке правило буде запроваджено безвідносно до національності, формально це Угоді про асоціацію не суперечитиме.

Водночас, дана ідея є дуже шкідливою з економічної та соціальної точок зору.

Насамперед, всупереч декларованій зазвичай прихильниками обмеження турботи про селян, воно вдарить саме по них, оскільки не дозволить отримати 7 мільйонам власників землі (селянам та їхнім нащадкам) справедливу ціну за свою землю. Наголошу, що це стосується не лише тих власників, що виявлять бажання продати свою землю, а і тих, хто здаватиме їх в оренду – адже ціна під час продажу землі впливатиме і на ставки орендної плати.

Адже очевидно, що в Україні мало фізичних осіб, які мають достатній капітал для інвестування у сільське господарство, а отже, можуть створити адекватний існуючій пропозиції попит на землю.

Обмеження потенційних покупців лише фізичними особами мало вплине на великі сільськогосподарські підприємства (агрохолдинги та великі фермерські господарства, що прийшли на зміну колгоспам) – вони навряд чи будуть масово скуповувати землі, поділені на клаптики середнім розміром 4 га, і ще тривалий час продовжуватимуть використовувати їх головним чином на праві оренди. Водночас, зменшення ліквідності землі за рахунок зменшення кола покупців істотно вплине на можливість отримання кредитів тими із селян, хто хотів би долучити до свого паю придбані землі, або ж отримати кредит на інтенсифікацію ведення свого невеликого господарства. А отже, не дозволить багатьом купити землю або отримати кредит для започаткування господарства.

Великим є ризик виникнення різного роду "схем", спрямованих на обхід обмеження, а це родючий ґрунт для зловживань та того-таки рейдерства.

Що ж стосується інших нових "універсальних обмежень" загального характеру, таких, як освіта, кваліфікація тощо, вони, на щастя, сьогодні серйозно більшістю учасників дискусії не розглядається, що звільняє від необхідності доводити їх необґрунтованість та шкідливість.

  1. Граничні розміри земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що можуть набуватися у власність.

Необхідність встановити граничні максимальні розміри земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що можуть набуватися у власність, пояснюється прихильниками цього кроку необхідністю боротьби з "надмірною концентрацією" земель.

Примітно, що, незважаючи на тривалий час, протягом якого обстоюється ідея "граничних площ", ніхто так і не зміг науково обґрунтувати конкретний розмір таких площ. І це, на наш погляд, невипадково – адже сама ідея "граничної площі" є необґрунтованою.

Загалом, концентрація земель – це позитивний процес, який зазвичай дозволяє підвищити ефективність сільськогосподарського виробництва, більш ефективно використати ресурси товаровиробника, у тому числі трудові (робочу силу). Водночас, підвищення ефективності використання трудових ресурсів призводить до зниження ступеня зайнятості в сільському господарстві, вивільнення робочої сили, що може становити соціальну проблему. Така проблема була дуже гострою у часи, коли населення було маломобільним (наприклад, у другій половині 19 століття). Із підвищенням можливостей для мобільності гострота проблеми знижувалася, утім, вона продовжує залишатися дуже серйозною.

Необхідно розуміти, що закони ринку (без втручання держави) неминуче будуть призводити до зниження ступеня зайнятості у сільському господарстві та, відповідно, вивільнення робочої сили. Просто тому, що менш трудомістка продукція є більш дешевою та більш конкурентною.

Розуміння цих закономірностей дозволяє зробити кілька висновків.

По-перше, встановлення граничних розмірів земель, які можуть перебувати у власності однієї особи, спрямоване на штучне стримування продуктивності праці в сільському господарстві.

По-друге, ефективність цього заходу є сумнівною доти, доки у виробника зберігається можливість використовувати без будь-яких обмежень орендовані землі.

Справді, те, чого так бояться прихильники обмеження по площі, вже сталося – ступінь концентрації земель в Україні вже дуже високий, українські холдинги, що використовують землю на праві оренди, – серед найбільших у світі. Концентрація земель призводить до відтоку робочої сили з сільської місцевості та до занепаду сільських поселень вже сьогодні.

Таким чином, обмеження стосовно граничної площі земель у власності не досягнуть мети, для якої вони начебто запроваджуються. Якщо вони матимуть якийсь вплив – то виключно негативний, перешкоджаючи переходу від використання "чужої" землі до землі "власної", що завжди позитивно впливає на раціональність та ефективність використання, яке, до того ж, стає більш юридично безпечним і стійким. Своя земля завжди використовуватиметься більш раціонально та ощадливо, ніж земля чужа.

Певною мірою стримати зростання продуктивності праці (по відношенню до однієї працюючої особи) можна, зменшивши питому вагу витрат на оплату праці по відношенню до витрат на використання одиниці площі. Іншими словами, можна зацікавити виробника у тому, щоб він отримував якомога більше віддачі з гектара земель, а не якомога більше віддачі від одного працюючого. Зробити це просто – шляхом підвищення розміру земельного податку. До речі, цей простий захід дозволить виключити "спекуляцію" землями, коли землі купуються без мети їхнього використання. Втім, підвищення податку, звичайно, повинно бути ретельно прораховане, і ефект від його запровадження має свої межі.

Із побічними негативними наслідками зростання продуктивності праці та, відповідно, вивільнення робочої сили у сільській місцевості державі слід боротися не шляхом штучного стримування продуктивності праці, а шляхом створення на селі нових робочих місць, стимулювання інтенсивних трудомістких видів використання земель (наприклад, органічного землеробства, тваринництва), покращення сільської інфраструктури, що підвищить доступ до робочого місця, скажімо, у сусідньому селі тощо.

Своєю чергою, із надмірною концентрацією, яка сягає зловживання монопольним становищем, цілком можна боротися інструментами сучасного антимонопольного законодавства.

  1. Переважне право придбання земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Чинне законодавство (ч. 2 ст. 130 Земельного кодексу України) вже передбачає переважне право на придбання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, причому дуже широкого кола суб’єктів (це "громадяни України, які постійно проживають на території відповідної місцевої ради, де здійснюється продаж земельної ділянки, а також відповідні органи місцевого самоврядування"). Втім, слід визнати, що це право сформульовано настільки невдало, що практично позбавлене механізму реалізації. Спеціального механізму реалізації переважного права закон не містить, а існуючі механізми реалізації переважних прав (наприклад, під час продажу частки у спільній частковій власності) за аналогією застосовані бути не можуть через надто широке коло суб’єктів переважного права за ч. 2 ст. 130.

Переважне право придбання є серйозним обмеженням обороту, що невідворотно тягне негативні наслідки у вигляді зменшення динаміки обороту, створення перешкод для інвестування у сільське господарство, перешкоджання переходу земельних ділянок у руки більш ефективних господарств тощо. Істотно зростають трансакційні витрати та юридичні ризики, особливо у випадку, коли коло суб’єктів переважного права є широким. У результаті знижується попит. Навіть у разі, коли охочий придбати земельну ділянку знайдеться, він буде готовий заплатити за неї менше, ніж у варіанті, коли переважне право відсутнє. Також існування переважного права може стимулювати сторони до його "обходу", наприклад, шляхом укладення договору дарування, що шкідливо для правопорядку.

З огляду на сказане, запроваджувати переважне право на укладення певного правочину слід лише тоді, коли є повна впевненість у тому, що вигоди від запровадження переважного права переважають негативні наслідки.

У випадку надання переважного права певним державним органам, органам місцевого самоврядування чи спеціальним інституціям такої впевненості, м’яко кажучи, немає. Здається, єдиним аргументом на користь надання такого права в цих випадках є спроба відвернути продаж земельних ділянок за заниженою ціною – втім, належним способом запобігання цьому якраз і є сприяння створенню розвиненого ринку, а не запобігання цьому. Крім того, в умовах загальної корумпованості вітчизняного суспільства надто великим є ризик того, що відповідні органи просто "торгуватимуть" згодою на відчуження. Тому подібні пропозиції із надання переважного права слід оцінити різко негативно, як і існуючі положення ч. 2 ст. 130 Земельного кодексу України.

Також у суспільстві серйозно обговорюється можливість надання переважного права орендарю та власнику суміжної земельної ділянки. Таке правило пропонувалося закріпити в деяких проектах закону про ринок земель (наприклад, у проекті № 9001-д[6], ст. 8). Закріплена відповідна пропозиція і у Меморандумі про створення Громадської Коаліції за скасування мораторію щодо купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення[7].

На перший погляд, така пропозиція видається доцільною, оскільки спрямована у випадку з суміжним власником на консолідацію земель, а у випадку з орендарем – на усунення відриву працюючого на землі від власності на неї як засіб виробництва.

Втім, видається, що у тих випадках, коли орендар або суміжний власник дійсно зацікавлені у придбанні ділянки, за інших рівних умов простий здоровий глузд підкажуть продавцю звернутися насамперед до них. Таким чином, в більшості ситуацій "невидима рука ринку" сама призведе до результату, який пропонується досягти за допомогою обтяжливого механізму "переважного права". З цих мотивів від надання переважного права орендарям та власникам суміжних земельних ділянок ми вважали би за необхідне також відмовитися.

Слід наголосити, що достатньо сильна підтримка аграрним лобі прагнення встановити переважне право для орендарів пояснюється острахом, що відчуження земельної ділянки поставить під сумнів стабільність орендного користування. Здається, чинне законодавства не дає підстав для таких побоювань. Згідно з вітчизняним законодавством, оренда землі є речовим правом, що має пріоритет навіть перед правом власності. Відповідно до ч. 4 ст. 32 Закону України "Про оренду землі", "перехід права власності на орендовану земельну ділянку до іншої особи (у тому числі в порядку спадкування), реорганізація юридичної особи-орендаря не є підставою для зміни умов або припинення договору, якщо інше не передбачено договором оренди землі".

У будь-якому разі, навіть у разі встановлення переважного права воно не повинно поширюватися на випадки проведення земельних торгів (як пропонувалося в деяких проектах закону про ринок земель). Як мінімум, використання переважного права істотно ускладнить проведення торгів (аукціону) та знизить конкуренцію на них, що не дозволить досягнути основної мети їх проведення – отримати максимальну ціну.

  1. Мінімальна ціна продажу.

На жаль, сумнівна, на мій погляд, ідея встановлення мінімальної ціни продажу ("на початковому етапі") отримала закріплення навіть у такому прогресивному документі, як Меморандум про створення Громадської Коаліції за скасування мораторію щодо купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення[8], підтриманому значною кількістю представників бізнесу та громадянського суспільства.

Справедливу ціну на товар у певний момент може сформувати лише ринок, який нормально функціонує. Обмеження обороту забороною продавати майно нижче певної ціни якраз і стримуватиме формування такого ринку.

Слід зупинитися і на тому, яким чином може формуватися "мінімальна ціна". Півбіди, якщо це буде просто сума, взята "зі стелі" (наприклад, відсоток від нормативної оцінки земельної ділянки). У такому разі мінімальна ціна – це просто зайва безглузда формальність, яку не дуже важко обійти, вказавши у договорі цю саму мінімальну ціну і фактично розрахувавшись за меншою ціною, погодженою сторонами. Набагато гірше, якщо "мінімальна ціна" буде прив’язана до "реальної" вартості земельної ділянки (точніше, припущення про цю вартість експерта-оцінщика). Витрати на проведення оцінки ляжуть істотним додатковим тягарем на сторони, хоча обійти законодавче обмеження буде так само просто.

Існування "мінімальної ціни" зазвичай пояснюється бажанням захистити слабку сторону правочину – у даному випадку це продавець. Але ж винаходити велосипед у цьому відношенні непотрібно, адже цивільне законодавство вже закріплює набагато більш адекватні інструменти для цього – механізм визнання договорів недійсними з підстав вчинення правочину під впливом помилки (ст. 229 Цивільного кодексу України), обману (ст. 230 кодексу), тяжкої обставини (ст. 233).

Насамкінець, хотілося б прокоментувати пропозиції щодо відтермінування запровадження повноцінного ринку земель під приводом необхідності чи то наповнення Державного земельного кадастру, чи то запровадження механізму пільгового кредитування окремих категорій громадян, чи то напрацювання механізмів протидії рейдерству.

На наш погляд, усе перелічене має бути зроблене. Водночас, ці заходи не повинні розглядатися як передумова для запровадження повноцінного ринку.

З хорошим кадастром ринок працюватиме краще, ніж з поганим. Але ринок купівлі-продажу, який працює погано, – краще, ніж та викривлена та збочена його подоба, що існує зараз.

За умови пільгового кредитування багато людей зможе придбати необхідну їм землю. Але за відсутності ринку люди цю землю точно не придбають, і набагато більше теперішніх власників землі, більшість з яких – пенсіонери, просто помруть. Можливо, не маючи змоги придбати ліки або просто отримати гроші на гідну старість з інших джерел.

Боротьба з рейдерством допоможе ринку нормально функціонувати. Але відсутність ринку – не перешкода для рейдера у тому, щоб переписати землю чи фермерське господарство, що нею володіє, на себе.

Є багато інших речей, необхідних для вдосконалення регулювання земельних відносин, які сприятимуть належному функціонуванню ринку – але і вони не є передумовою для зняття мораторію і запуску ринку.

На переконання автора, ринок повинен бути запроваджений якомога швидше, у якомога більш ліберальній формі і без будь-яких попередніх умов.

[1] Галиця О., Нів’євський О. Мораторій на продаж землі: скільки платить Україна за неквапливість // Економічна правда. - https://www.epravda.com.ua/publications/2019/06/24/648837/

[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2242-14

[3] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/899-15

[4] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60724

[5] Гончарук допускає скасування мораторію на продаж землі до кінця року // Інформаційне агентство Interfax-Україна. - https://ua.interfax.com.ua/news/general/604642.html

[6] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=41981

[7] https://www.epravda.com.ua/publications/2018/06/22/638069/

[8] https://www.epravda.com.ua/publications/2018/06/22/638069/

 Анатолій Мірошниченко, д.ю.н., проф., адвокат, старший партнер Юридичної групи "EUCON", для "Цензор.НЕТ"

Источник: https://censor.net.ua/r3148625
 Топ комментарии
Комментировать
Сортировать:
в виде дерева
по дате
по имени пользователя
по рейтингу
 
 
 
 
 
 вверх