EN|RU|UK
 Политика Украины
  3277  4

 ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ЗА СПЕЦСЛУЖБАМИ

В СНБО рассекретили стенограмму заседания 28 февраля позапрошлого года, где решалась судьба Крыма. Снятие грифа секретности с документов по истечении четко определенного периода времени и дальнейшая их публикация - это одна из действенных мер гражданского контроля органов, обеспечивающих национальную безопасность. Важнейшим органом гражданского контроля является парламент. Цензор.НЕТ решил узнать, как парламентариям удается контролировать украинские спецслужбы.

Под спецслужбами в этой статье мы будем понимать все государственные органы, которым законами Украины дано право разведывательной и контрразведывательной деятельности с целью обеспечения национальной безопасности. Спецслужбы могут действовать в составе исполнительной власти с особым статусом, как например ГУР МО Украины, или же быть отдельными государственными органами, как СБУ. В Украине спецслужбы могут быть правоохранительными или разведывательными органами.

Для выполнения задач национальной безопасности спецслужбы используют четыре базовых инструмента: разведка (сбор данных), аналитика (обработка полученных данных, преобразование их в рекомендации), контрразведка (противодействие спецслужбам противника) и тайные операции.

Необходимыми условиями успешного выполнения спецслужбами своих задач являются профессионализм, компетентность, конфиденциальность и полномочность. Прежде всего, в контексте парламентского контроля, нам нужно рассмотреть конфиденциальность и полномочность.

Оперативная деятельность спецслужб должна быть тайной. Это принципиальное условие их работы, нарушение которого аннулирует смысл этой работы. Также спецслужбы должны иметь полномочия, связанные с ограничением прав человека, гарантированных Конституцией. В установленном законодательством порядке, сотрудники спецслужб могут проводить негласное обследование публично недоступных мест, жилища или другой собственности лица, аудио и видеоконтроль места, наблюдение за лицом, снятие информации с транспортных телекоммуникационных сетей, электронных информационных сетей, налагать арест на корреспонденцию, осуществлять ее осмотр и выемку, устанавливать местонахождение радиоэлектронных устройств. Кроме того, в рамках своей деятельности спецслужбы могут использовать документы прикрытия, создавать с целью конспирации организационные структуры (подразделения, предприятия, ведомства и организации), использовать технические средства разведки, проникать в организации. Действуя тайно, с особыми полномочиями и владея при этом уникальной информацией, спецслужба неизбежно подвергается риску отделения от общества и его интересов, зачастую представляя эти интересы по-своему. Возникает вопрос, как избежать этого, не уменьшив при этом эффективности спецслужб. Ответ состоит прежде всего в грамотном организованном парламентском контроле.

Кто конкретно контролирует?

Верховная Рада назначает и увольняет по представлению Президента Украины Председателя СБ Украины и Министра обороны - важное полномочие, не правда ли? Министр внутренних дел также назначается парламентом.

Председатель СБУ ежегодно предоставляет в парламент отчет о деятельности Службы.

Спикер парламента является одним их трех основных потребителей разведывательной информации, и соответственно может ставить задачи разведкам и контролировать их выполнение.

Также парламент принимает и контролирует исполнение Государственного бюджета. При парламенте действует Счетная палата - потенциально могущественный механизм финансового контроля. При грамотном использовании уже один контроль бюджета позволяет весьма серьезно влиять на деятельность спецслужб, как, впрочем, и всех остальных государственных органов. У нас же, есть как есть.

Парламентский контроль за работой спецслужб осуществляется через Комитеты Верховной Рады. В первую очередь это профильный комитет по национальной безопасности и обороне. Кроме него спецслужбы опекают: Комитет по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности в части, касающейся общей деятельности правоохранительных органов, организации оперативно-розыскной деятельности, борьбы с организованной преступностью, государственной защиты участников судопроизводства;

Комитет по вопросам правовой политики и правосудия в части, касающейся законодательного обеспечения работы спецслужб; Комитет по вопросам противодействия коррупции в части, касающейся борьбы с коррупцией; Комитет по вопросам бюджета в части, касающейся бюджетных расходов на деятельность спецслужб.

Контрольная функция комитетов в общем определена законом Украины "Про комитеты Верховной Рады Украины" и уточнена Законом Украины "Про демократический гражданский контроль за военной организацией и правоохранительными органами Украины". Кроме того, отдельные контрольные полномочия оговорены в Законе Украины "О временных следственных комиссиях, специальной следственной комиссии и временных специальных комиссиях Верховной Рады".

Постановлением Верховной Рады от 4.23.2015 №22-VIII для Комитета Верховной Рады по национальной безопасности и обороне определено, что он отвечает за осуществление парламентского контроля за Военной организацией государства. Под военной организацией понимается, совокупность органов государственной власти и военных формирований, деятельность которых непосредственно направлена на решение задач защиты интересов государства от внешних и внутренних угроз. Для осуществления своей контрольной функции оборонный комитет должен:

- анализировать законодательные акты, регулирующие вопросы деятельности спецслужб и практику их применения, вырабатывать рекомендации по приведению их в соответствие правовым нормам;

- готовить выступления по вопросам контроля представителей комитета на пленарных заседаниях;

- инициировать проведение "Дня правительства", анализировать справочные материалы от Кабинета Министров, опрашивать, в рамках этого мероприятия, представителей органов, обеспечивающих национальную безопасность;

- делать запросы по всем необходимым проблемам работы спецслужб;

- участвовать в определении бюджетной политики органов национальной безопасности;

- инициировать парламентские слушания по вопросам национальной безопасности;

- проводить слушания в комитете, на которые могут приглашать руководителей и должностных лиц органов спецслужб, ставить им все необходимые вопросы (все приглашенные обязаны явиться на заседание комитета);

- делать депутатские запросы должностным лицам, вплоть до Президента Украины;

- взаимодействовать с Расчетной палатой для контроля расходования бюджетных средств;

Всю эту огромною работу в Комитете теоретически проводят 12 депутатов, 10 сотрудников секретариата и 8 внештатных консультантов. Кроме того, конечно, депутат к этой работе может привлекать своих помощников - консультантов. Заведующая секретариатом Комитета Верховной Рады по вопросам нацбезопасности и обороны Татьяна Блыстив говорит: "Сотрудники секретариата имеют очень высокую компетенцию и в полной мере принимают участие в разработке всех проектов законов и заседаниях рабочих групп. Однако объем работы, который выполняется, очень велик для такого маленького штата. Комитету крайне необходима реальная, а не декларативная возможность привлекать к законодательной работе профессионалов со специфическим практическим опытом работы".

Кроме контроля в комитетах, депутаты могут создавать временные следственные комиссии для проведения расследований по вопросам, которые представляют общественный интерес. Работа таких комиссий тоже элемент парламентского контроля. Конкретная деятельность спецслужб может быть предметом расследования этих комиссий.

Можно считать, что также парламентский контроль за работой спецслужб осуществляет Уполномоченный Верховной Рады по правам человека. Его деятельность напрямую относиться к проблематике ущемления спецслужбами граждан в их конституционных правах. Уполномоченный ВР по правам человека имеет довольно широкие полномочия. Он может посещать беспрепятственно и без предварительного уведомления объекты спецслужб, в которых находятся задержанные лица, знакомиться с любой документацией спецслужб (в том числе и с ограниченным доступом), касающейся защиты прав человека и опрашивать сотрудников, проводить проверки деятельности спецслужб в части соблюдения прав и свобод человека, присутствовать на всех судебных заседаниях (в том числе и закрытых).

В законодательстве уже более 10 лет предусмотрена также специальная должность Представителя уполномоченного по вопросам защиты прав военнослужащих, однако он был назначен только в этом феврале.

Создается впечатление, что у парламента возможностей для контроля более чем достаточно. Но это только впечатление. Народный депутат Ирина Фриз в ходе круглого стола по проблемам парламентского контроля сказала: "Я убеждена, что даже исходя из положений национального законодательства, согласно которым Верховная Рада наделена широкими полномочиями по обеспечению контроля, более года работы в парламенте и в Комитете по вопросам национальной безопасности и обороны дают мне все основания утверждать, что мы имеем недостаточный уровень парламентского контроля над сектором безопасности". Дело в том, что есть две проблемы - компетентность и секретность.

СЕКРЕТНОСТЬ

Работа спецслужб большей частью засекречена. Внутренние приказы, регламентирующие основную деятельность имеют грифы "секретно" и "совершенно секретно". Это же касается и отчетных документов. У народных депутатов, согласно статьи 27 закона Украины "Про государственную тайну", должен быть доступ к сведениям всех степеней секретности. Но, при этом депутат не всегда может получить оперативный доступ ко многим секретным документам.

Форм допуска существует всего три. Третья - это к документам с грифом " таємно ", вторая - "ц ілком таємно ", первая - к документам "особливої важливості". Людей, котор ые допущены по первой форме, в стране очень мало. Как правило, это высшие руководители органов, задействованных в обороне и нацбезопасности, и сотрудники шифрорганов. Обремененные секретн ыми знаниями чиновники стоят государству дороже остальных. К их зарплате идут соответствующие надбавки за 3 форму - доплачивают 10 % от оклада, за вторую - 15%, а за первую - 20 % оклада, который сегодня составляет не более 20-30% от общей заработной платы. И чем больше секретов и их носителей тем больше государственных трат. Все секретн ы е документ засекречиваются на определенный период: секретные на 5 лет, совершенно секретные на десять и особой важности на 30. По истечению этого срока документ должен быть рассекречен или срок закрытия может быть продлен. Решение это принимают государственные эксперты по вопросам гостайны и законодательством предусмотрена ответсвенность как за необоснованное засекречивание так и за рассекречивание. Периодическое раскрытие материалов о деятельности спецслужб с их свободным опубликованием само по себе очень действенный метод контроля, который у нас практически не работает. И если взять за правило регулярно публиковать материалы, то учасники заседайний конечно поменяют риторику и будут говорить болем оптикаемо но все равно по результатам голосования персональная ответственность будет ясна.

Парламентарии получают доступ к гостайне вместе с удостоверением народного депутата Украины. При этом проверки в Службе безопасности, как все остальные граждане, они не проходят. Для того чтоб получить доступ к конкретному документу или делу уже надо поработать. Во - первых, надо знать о чем спросить. Во - вторых, надо понимать в каком конкретно ведомстве находится нужный депутату документ. В Службе безопасности или в МО, или во внешней разведке? Если депутат четко знает что и у кого ему нужно посмотреть, он делает непосредственный обоснованный запрос на ознакомление на руководителя соответствующей спецслужбы через режимно- секретный орган Парламента. В результате народные депутаты далеко не всегда могут оперативно ознакомится с нужными им сведениями. А неинформированность однозначно плохо сказывается на качестве контроля.

Стоило бы подумать и над недопущении к вопросам контроля над спецслужбами алкоголиков, наркоманов, коррупционеров, открытых и скрытых сепаратистов, экстремистов всех сортов и видов, а также других уязвимых для иностранных спецслужб категорий, представители которых, не исключено, имеются в депутатском корпусе. Например в близкой к нам Венгрии, члены профильного парламентского комитета добровольно проходят спецпроверку перед началом своей деятельности по контролю на спецслужбами/

КОМПЕТЕНТНОСТЬ

Второй вопрос - это компетентность. В силу общей закрытости деятельности специальных служб, народные избранники и граждане имеют весьма смутное представление об их работе. Юрий Тандит советник главы СБУ специально для ЦЕНЗОР.НЕТ разъясняет "Сложно контролировать то в чем не разбираешься. В Великобритании, к примеру, для парламентариев проводят специальные разъяснительные курсы. У нас же депутат должен об этом позаботиться сам - нанять юриста, чтоб тот в архивах сайта ВР и других информационных ресурсах нашел, выписал и объяснил, на что народный избранник имеет права". К слову, такая исследовательская работа стоит недешево, и для депутата с зарплатой приблизительно в 4 тыс. грн вряд ли доступна.

Формально депутатам на постоянной основе должны помогать эксперты. Это могут быть помощники - по закону, четверым из них присваивается ранг государственного служащего (не выше 7-го), и они прикрепляются для кадрового и финансового обеспечения к Аппарату Верховной Рады Украины. Остальные - на общественных началах. Об этом в своем интервью специально для Цензор. НЕТ рассказал народный депутат Украины Дмитрий Тымчук: "У меня, по закону, может быть четыре штатных помощника, и почти тридцать - на общественных началах. Найти грамотного юриста-энтузиаста, который работал бы без денег, очень непросто. А возьми его в штат, так по состоянию на конец 2015 года он получал бы зарплату в 2 400 грн. Скажите, какой профессиональный юрист в Киеве согласится на такую зарплату? Так что содержать штат юристов-профессионалов может разве что депутат-миллионер за свой счет, лично для меня это непозволительная роскошь."

Очевидно, что для решения проблемы компетентности необходимо расширять штат Комитетов таким образом, чтобы за каждым из депутатов мог быть закреплен отдельный сотрудник. Сотрудники комитетов должны и меть экспертный уровень знаний в сфере ведания Комитетов. К примеру, в США работ у каждого сенатора обеспечивают сотрудники Конгресса и аппарат самого сенатора. В Конгрессе работает Исследовательская служба, которая осуществляет научно-исследовательскую и аналитическую работу для парламентариев. В Исследовательской службе работает порядка семисот высококвалифицированных экспертов по основным вопросам, входящим в юрисдикцию сенаторов и конгрессменов. В структуру этой службы входят исследовательские подразделения и специализированные бюро. Каждый парламентарий может запросить в Исследовательской службе необходимую ему справку или отчет по нужной тематике. В каждом комитете также есть свой аппарат. Это тоже специалисты с экспертным уровнем знаний и они закрепляются за конкретными сенаторами. Кроме того, сенатор нанимает себе штат помощников, которые составляют его персональный аппарат. Среди всех помощников отдельно выделяются профессионалы, которые представляют сенатора в комитетах, членом которых они являются. Это высоко компетентные специалисты в своей сфере с высоким уровнем полномочий. Они координируют всю работу сенатора по комитету. Общий штат помощников у сенатора достигает восьмидесяти человек. Опыт США по парламентскому контролю интересен тем, что им удается обеспечивать баланс между высокой эффективностью своих спецслужб и защитой конституционных прав. Несомненно, затраты на дополнительных экспертов и специалистов ложатся на бюджет. Но недостаточность знаний и информации у депутатов обходится государству гораздо дороже.

ЧТО ДЕЛАТЬ?

Прежде всего, надо понимать для чего осуществляется парламентский контроль. Его основная задача защита конституционных прав граждан при соблюдении интересов национальной безопасности. При этом должна решаться и задача улучшения деятельности спецслужб, в частности более эффективное расходование государственных, читай общественных, средств в этой сфере. Украине одновременно с реформированием сектора национальной безопасности и обороны предстоит и полностью обновить систему демократического контроля, привести ее в рабочее состояние.

Прежде всего народным депутатом стоит научиться пользоваться уже имеющимися возможностями. Речь о Счетной палате, Институте законодательства, Парламентской библиотеке наконец, сотрудники которых по закону должны обеспечивать работу народных избранников. Впрочем, хотя даже это существенно повысит эффективность контроля, речь только о первом шаге.

Для того, чтобы контроль начал работать необходимо решить три принципиальных вопроса. Первое, что нужно обеспечить это четкость в законах и подзаконных нормативных актах регулирующих деятельность спецслужб. Должна быть проведена всесторонняя экспертиза этих документов на предмет соответствия конституционным демократическим нормам. Так как органом законодательной власти у нас является парламент, то и инициатива (постановка задач, организация и координация) по проведению такой экспертизы должна исходить от парламента. Нормативные документы должны быть составлены таким образом, чтобы действия специальных служб ограничивающие граждан в их правах были прописаны предельно ясно в однозначных формулировках. Важным критерием качества в этой работе должна быть возможность проводить расследования обоснованности действий сотрудников специальных служб, не допуская при этом политизации, что также предусмотрено законодательством.

Второе - это рассмотреть вопрос о повышении профессионализма и опыта, дополнительном финансировании для привлечения достаточного количества высококвалифицированных помощников-экспертов. В переходной период мы вероятно можем опираться на помощь западных партнеров. Но это в корне неправильно. Такие вещи должны финансироваться из бюджета государства, это вопрос национальной безопасности.

Третье - это полномочность органов контроля. Учитывая специфику деятельности спецслужб (прежде всего секретность) нужно позаботиться о том, чтобы контролирующие органы могли выполнять свою функцию эффективно. То есть, прежде всего, имели своевременный доступ к действительно необходимым секретным сведениям.

Четвертое - это коммуникация парламента с другими участниками гражданского контроля (общественными организациями, СМИ, судом и прокуратурой) при сохранении их независимости.

Пятое - это привести в нормальное состояние систему рассекречивания документов спецслужб и обеспечить публикацию этих документов для анализа общественности. Для выполнения этого пункта существует институт экспертов по государственной тайне, которых следует привлекать к регулярному пересмотру грифов секретности. При этом их решения должны быть прозрачными.

И наконец - это безопасность контроля. Очень важно позаботиться, чтобы он не мешал нормальной деятельности спецслужбы. И так же следует гарантировать, что деятельность контролеров не нанесет ущерба национальной безопасности - прежде всего должны быть созданы надежные гарантии сохранения государственных секретов и недопущения политизации вопросов национальной безопасности.

Сейчас многие пытаются искать аналоги парламентского контроля в бывших постсоветских государствах. Мол, у нас с ними похожий бэкраунд и нам может быть полезен их опыт. Обращая внимание на успешную практику, нам предстоит серьезно перерабатывать ее для наших реалий.

Парламентский контроль является самой важной частью гражданского контроля. И до тех пор, пока мы не улучшим рабочую функцию парламента, нам не стоит рассчитывать на улучшение ситуации с защитой конституционных прав граждан и демократических принципов при работе спецслужб Украины. В парламентско-президентской республике должен быть соблюдено равновесие контрольных полномочий. А сделать это без наращивания институциональных возможностей парламента невозможно. Впрочем, подчеркнем еще раз, нашим избранникам следует научиться эффективно использовать то, что у них уже есть.

Анна Коваленко для "Цензор. НЕТ"

VEhrdlVXdE9Remt3VEROUmMwTkVVVzEwUXlzd1RFeFJjMDVETnpCTVdGRjJaRU0yTUV3MGRrdzVSMEl3VEM5UmRHUkhSekJaU0ZGMU9VZEVNRXhpVVhOa1Iwdz0=
Комментировать
Сортировать:
в виде дерева
по дате
по имени пользователя
по рейтингу
   
 
 
 вверх